來源：國際金融報  2016-08-30

上周，財政部公布兩批PPP項目試點數據。截至2016年6月30日，財政部兩批示范項目232個，其中執行階段項目105個，落地率達48.4%。105個落地示范項目中，有54個單家社會資本參與項目，民企投資額占比只有12%。

民企參與度高不高？

清華大學教授、政企合作（PPP）研究室主任王守清在接受《國際金融報》記者采訪時表示，如果數據真實，那民企的比例也不算低，“但是，民企的參與熱情確實比預期的要悲觀一些”。

問題來了，民企參與度為何比預期低呢？

現象：

民企投資額占比12%

105個落地示范項目中，82個已錄入簽約社會資本信息，包括54個單家社會資本參與項目和28個聯合體（多家社會資本聯合參與）項目，簽約社會資本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國企（國有獨資和控股企業，含海外上市國企）65家，民企占比36%。54個單家參與項目中，民企投資額占比只有12%。

王守清對記者表示，如果數據真實，那民企的比例也不算低，“但是，民企的參與熱情確實比預期的要悲觀一些。”

中國工商銀行原董事長姜建清在“亞布力中國企業家論壇2016夏季高峰會”上透露了一組數據，“今年前3個月，民企簽約PPP項目只有國企的1/3，僅占簽約落地項目的10%。”

為什么民企參與度沒有預期的那么高？

在姜建清看來，中國當下并不缺少資金和資本，但鑒于PPP立法及配套政策尚未到位、基建項目回報率低、擔憂合約可靠性等因素，許多民資在一定程度上出現了持幣待投現象。

原因一：

配套政策不完善

PPP是一個長期合同，政企合作期限往往超過10年。截至目前，目前還沒有一個PPP項目能夠完整地走完整個生命周期，因此運營期間必然會有潛在的、不可預期的風險。

財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌則公開強調稱，“PPP改革是一項綜合性改革，需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革配套推進。”據其透露，財政部正在研究制定一些財政稅收政策。

其實，這不僅僅是某一個部位的事情。王守清認為，這對國家相關法制、地方政府信用、公開透明的監管、金融體系的成熟、公眾參與機制都有較高的要求。

無疑，PPP立法是打消各方疑慮、保障各方權益的關鍵舉措。目前，國際上已有較為成熟的PPP立法經驗，國內推廣PPP的實踐，也為立法提供了現實素材。財政部金融司司長孫曉霞表態稱，國務院常務會議已經明確要求，要加快推進PPP領域立法進程，以更好的法治環境，激發社會投資活力。為此，我們將積極配合有關部門，加快推進立法工作，給社會資本參與PPP“吃一顆定心丸”。

原因二：

PPP項目不規范

地方PPP項目需求不斷加大，6月末全部入庫項目9285個，總投資額10.6萬億元，其中執行階段項目619個，總投資額已達1萬億元。按落地率口徑計算，1、3、6月末落地率分別為20%、21.7%、23.8%。

財政部部長樓繼偉曾明確要求，推廣運用PPP，絕不能再走“先發展再治理、先發展再規范”的老路。

那么，目前地方PPP項目存在哪些問題呢？

孫曉霞在“2016第二屆中國PPP融資論壇”上指出，最近一段時間，一些地方為盡快上項目，通過“假的”政府購買服務形式，進行基礎設施融資，或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式，借PPP之名，行變相融資之實。這種現象既會影響PPP規范推廣，也可能加大地方政府債務風險。

王守清認為，實踐中，不少決策官員選用PPP模式存在動機問題，只考慮填補資金缺口，而不考慮是否物有所值。咨詢機構中也存在不專業或不盡職的問題，不愿搜集、積累數據以客觀、中立地提供專業咨詢意見，順應官員意圖走程序過場，如此，PPP的結果會比傳統政府投資模式差。作為PPP領域的專業人士，特別是咨詢和律師，應推廣和落實“物有所值評價”理念，在數據積累和工具開發上勤勉實干，體現專業性和獨立性，根據實際情況合理選用適當的PPP模式和做法。

原因三：

國企有天然優勢

一位民企項目負責人坦言，因為怕承擔風險，有些地方政府推行環保PPP項目，更愿意與國企合作，民企在PPP生態項目系統里面比較弱勢，“有的時候，民營企業想要發展只能更多地和國企合作，以混合所有制的形式來爭取項目。也有一些大的環保民營企業與當地政府成立合資公司，已經不是完全的民營企業”。

“同樣的項目參與到融資里，國企的基準利率還能在我們基礎上享受15%、甚至是20%的優惠，所以民企的融資成本貴。”泰豪科技股份有限公司總裁楊劍公開表示，在PPP模式下，民營企業融資和國有企業融資還是存在差異。

其實，信用風險是雙方的，民企擔心地方政府政策延續性有風險，政府也擔心民營企業有違約風險。金永祥向記者坦言，民企和政府之間的互不信任現象是存在的，有些政府為了避免麻煩，是直接拒絕民企的參與。

對于地方政府這種“偏愛”，王守清提醒，從項目屬性的角度看，PPP模式復雜性大、交易成本高，并不必然帶來效率的提升，“中國目前大多數PPP項目的投資者是央企和地方國企，雖然有助于促進政府債務透明化，但過程和結構復雜化、成本增加、矛盾后移等問題也不容忽視”。

原因四：

民企風格與PPP不搭

北京大岳咨詢公司總經理金永祥告訴記者，目前PPP主要涉及公共產品和公共服務，而民企更追求高風險高回報，主要采取“游擊隊式”投資方式，“大投資、長周期、低回報、公益性強的PPP特點，與大部分民營企業的投資興趣和運營策略不符，投資PPP類項目并不是民營企業的經營范圍”。

另外，金永祥告訴記者，民企參與PPP還要有經營范圍的考量，比如賣設備、材料、做工程等，這是民企的一個傳統特征，讓這類單一型業務企業參與全過程的PPP項目，包括投資、建設、經營管理，事實上很多民企并不具備這種管理全產業鏈的能力。

目前，污水處理和垃圾處理是我國民營企業參與最多的公共項目。

據記者不完全統計，截至今年7月底，環保領域的過億元“大單”已超30件，且以PPP項目為主。在一些環保PPP項目的競標上，很多民營環保企業都在與葛洲壩集團、北京城市排水集團等眾多央企、國企組建聯合體參與競標，尋求前期工程建設和后期項目運營的銜接、配合。

其中，中國電建牽頭與下屬全資子公司中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司聯合體中標深圳市茅洲河（寶安片區）水環境綜合整治項目，中標金額達到123億元左右。