來源：國際關系學院 公共市場與政府采購研究所所長 趙勇2016-09-

  2016年6月1日召開的國務院常委會中決定，在近兩年已分五批取消272項職業資格許可和認定事項基礎上，再取消包括招標師在內的47項職業資格。一石激起千層浪，在公共采購領域引起了廣泛的討論。關于公共采購人員職業化及人才培養，各方看法不一。筆者借此文闡述對公共采購專業人才培養和儲備的觀點。

一、公共采購的發展對于采購人員提出新的挑戰

  建立公共采購制度的目標，在公法意義上是為了實現國家利益和社會公眾利益的最大化，在私法意義上則是努力實現民事主體權利、義務、責任的統一。上述目標的落實，終究要通過采購人員的具體工作來實現。眾所周知，公共采購是一項綜合法律、經濟、管理、技術等專業技能的工作。由不同的人執行采購工作，最終的采購結果可能大相徑庭。

隨著公共采購制度的發展，其價值目標、采購內容和采購工具都處于不斷變化之中。

（一）公共采購價值目標的多元化

  公共采購制度的建立和完善，需要經歷不同的發展階段。筆者通過研究歐美200多年的公共采購發展史發現，大體會經歷自由化、規范化、政策化和商品化等時期。各國建立公共采購制度的初衷都是相似的：節約資金、防止腐敗。而隨著經濟發展水平和社會道德水平的提高，公共采購的目標會隨之變化并日益多元化。在規范化階段追求公開、誠實和競爭；在政策化階段追求政策的統一性和規避采購風險；當今歐美的公共采購制度強調物有所值，并且附加了合理分配社會財富的社會經濟政策。未來將如何發展？美國學者認為有可能是提高行政效率和采購人滿意度。耐人尋味的是，在增加新的采購目標的同時，以往的采購目標并不會從人們的觀念和采購政策中輕易退出。于是采購價值目標的多元化成為公共采購制度中的一個顯著特點。

  在傳統的采購制度中，通常要求采購人選擇報價最低的供應商，這和當時的經濟發展水平以及采購環境都是有聯系的。公開招標以及常用的“最低評標價法”與反腐敗及節約資金的采購目標是匹配的。而當公共采購的價值目標趨于多元化之后，價格權重勢必降低。此時，應如何選擇并使用采購方式？如何賦予各項非價格因素適當的權重？如何通過在采購中平衡好不同的采購目標之間的沖突？單純從經濟的角度，選擇一家供應商，主要看它是否以最低的成本滿足了采購人的需求，即效率問題。而如果在采購中加入了公平和正義等更多的評價標準，即采購的最終結果使得哪些人受益、哪些人受損，則評價指標的復雜性、評價標準的多樣性以及評價主體的多元性將導致采購人員面臨極其復雜的選擇。

（二）公共采購內容的結構性調整

  隨著我國經濟的發展和經濟轉型的進行，第三產業在最近30余年來發展迅猛，特別是把發展第三產業作為國策倡導以來，第三產業占GDP的比重在2015年一季度首次超過50%，達到51.6%。對比美國的情況，從20世紀50年代到80年代，第一產業的GDP比重和就業比重不斷下降，從1950年7.0%和12.5%下降到1980年的2.5%和3.5%；第二產業的GDP比重和就業比重略有下降，到1980年分別為33.4%和30.8%；第三產業的GDP比重和就業比重一直呈上升趨勢，從1950年的55.0%和56.6%，上升到1980年的64.1%和65.7%。通過對比發現，我國的服務業仍有繼續提升的空間。與經濟發展結構相一致，服務類采購在公共采購中一直保持強勁的增長勢頭。在可以預見的將來，服務將成為公共采購中的主要內容。

  服務項目本身具有無形性和異質性的特點。所謂無形性是指供應商服務水平的高低更多地體現在無形的過程而不是有形的成果之中。而異質性是指供應商提供給各個采購人的服務各不相同，會根據采購人的需求作出個性化的調整。上述特點使得采購人很難通過量化的指標客觀準確地評定服務的好壞。因此對于采購人員編制采購方案，確定采購需求，選擇采購方式、評審方式和評審因素，選擇供應商，合同商簽及履行等方面的能力素質都提出了比采購貨物和工程更高的要求。

（三）公共采購工具不斷豐富

  公開招標只是公共采購“工具箱”中的工具之一，盡管它曾是公共采購最早和最主要的采購工具，而且至今仍為監管部門和社會公眾所青睞。但和任何工具一樣，它并不是萬能的。公開招標不能適應所有的采購情形，也無法在所有采購中均取得最佳的結果。例如，當采購需求特殊時，會因供應商數量不足而無法達到令人滿意的競爭效果；當采購需求過于通用時，又有可能因過度競爭而使供應商喪失理性；當采購金額不大時，組織招標的成本大于招標所帶來的收益；當采購對象的規格難以量化時，僅靠文件難以實現采購人與供應商良好的信息溝通；當時間緊急時，公開招標所需的時間難以滿足……于是，詢價、競爭性談判、競爭性磋商、邀請招標、單一來源采購、兩階段招標、協議供貨、電子逆向拍賣等多種采購工具應運而生。隨著經濟發展水平的提高、采購需求的多樣化、整個社會誠信水平提升，非招標采購方式在公共采購中的使用量將大大提升。相應地，要求采購人員針對不同的采購類型，熟練地掌握并運用多種采購工具。

二、公共采購新時代呼喚專業化的采購人才

  設計公共采購制度的重點之一，是在特定的歷史時期和社會環境下，針對采購人員的責權利進行分配并對其能力素質提出與之相一致的要求。當采購目標或社會環境發生重大變化時，原有的采購制度及人員不再能適應新的形勢，就產生了變革的需求。具體內容如下。

（一）公共采購人能力素質在規范化時期顯現不足

  在最初的采購規范化階段，需要重點解決公共采購領域的腐敗問題，主要強調程序合法。采購的主要功能一般被認為是提高財政資金的使用效率。公眾所關心的焦點往往也只是采購中是否存在貪污腐敗行為。在這樣的情勢下，采購人員對于采購記錄比如何更好地實施采購更感興趣，往往會嚴格苛求程序正義而忽視采購的效率和效果。

  在以往的工程建設領域，監管部門為應對“包工頭現象”而建立了與之對應的有形建筑市場。包工頭綜合素質普遍偏低，法制觀念薄弱。在一段時期內用不正當手段獲取采購合同成為常態。為此，相關部門建立有形市場的方式對建筑市場進行管制。此后，這一做法逐步推廣到其他公共資源交易領域。有形市場對招標采購程序的嚴格管制，對于遏制工程建設領域的違法違規現象起到了積極作用。但與此同時，剛性的管制程序也弱化了對采購人員績效考核的責任。特別是在普通的工程項目和通用的貨物采購中，招標文件標準化、招標程序電子化、評審專家隨機抽取，采購合同的履行也和招標人員無關。這容易給公共采購各方當事人造成一個錯誤認識：即招標采購完全是一項程序性的工作，不需要什么專業技能。其實，類似的認識在發達國家也曾出現過。經過歷史的檢驗，證明這種認識無非是采購專業化制度建設過程中的一個插曲，無法改變公共采購人員職業化這一根本趨勢。

（二）公共采購新時代呼喚專業化人才

  在20世紀60-70年代，美國的政府采購領域曾出現過大量的“天價采購”丑聞，動搖了政府的公信力。國會經過深入研究發現：出現天價采購丑聞的原因，除了制度缺陷外，與采購人員素質不高有很大關系。與此同時，隨著公共采購政策建設的完善，購買國貨政策、勞動保護政策、保護小企業政策、扶持不發達地區政策、能源及環境政策等社會政策目標也逐步融入政府采購政策。當時采購人員的素質遠遠不能適應這種復雜的局面。人才緊缺的迫切性催生了美國國防部門建立國防采購大學，系統地培養專業采購人才。在民用領域也以喬治·華盛頓大學法學院為代表建立了政府采購學科專業以適應日新月異的公共采購市場。經過一系列培訓教育、考核制度的完善，美國聯邦政府有了一支3萬余人、能夠勝任公共采購工作的專業采購官隊伍，對進入21世紀實現公共采購進入商品化階段奠定了基礎。

  本文作者認為，隨著互聯網和國際化浪潮所帶來的人才、知識、信息乃至法律制度的交流和共享，我國的公共采購制度改革和發展的速度將會大大超過美國的歷程，正在或準備進入規范化、政策化和商品化的重疊期。這將對我國公共采購從業人員提出更高的要求。為此，我們不能被眼前和局部領域的現象所誤導，必須考慮公共采購新階段對于采購人才的需要。

三、公共采購人才需要市場需要有效信號

  需要澄清的是：國務院決議取消的招標師職業資格，是其作為行政許可的入門“門檻”，而非招標師本身。作為公共采購領域的一項技能評定方式，“招標師”評價體系的建立，十分重要且不可或缺。

（一）公共采購專業人才需要評定信號

  公共采購，是需要具備專業技能的服務行業。從業人員作為專業服務的提供者，需掌握一定的專業知識。在任何服務行業，不同的從業人員的服務水平是有高低之分的。那么，對于管理者（自主招標情況下）和服務對象（委托招標情況下）來說，如何便捷地知曉公共采購從業人員技能的高低呢？

  諾貝爾經濟獎得主邁克爾·斯彭斯認為：在勞動力市場上，雇主和雇員存在著信息不對稱。雇員更了解自身生產力水平和素質，與雇主相比，存在著信息優勢。信息優勢的一方通過制造或顯示市場信號使信息劣勢的一方確信他們的能力或其產品的價值和質量。作為信號的文憑或證書有助于減少雇主對雇員能力評價的不確定性，改善勞動力市場上雇主與雇員的信息不對稱狀況，從而提高勞動力市場的運行效率。只有存在充分的信號成本差別時，信號顯示才能成功。不同能力的人接受教育的成本不同，接受教育的成本與個人能力成反比。由于雇員面臨報酬和就業機會等方面的巨大差別，能力較高的個人愿意支付相應成本，選擇接受更高等的教育和考取相應證書，因此教育水平或證書可以作為社會成員生產率和素質的信號。

  與任何服務業一樣，公共采購市場尤其需要一個服務者能力的評定信號，諸如個人學歷和酒店星級。鑒別這種能力是有成本的。如果由每名服務對象自行通過項目合作實施鑒別不同服務人的能力，這種方式不僅代價高，效率低，而且由于服務本身“生產和消費同時發生”的特點，如果接受了劣質服務，其后果是無法補救的。如果由第三方組織等社會機構來對服務者的能力素質進行評價，那么可以降低總的評價成本并且更加具有權威性和公信力。在成熟的市場經濟中，這種社會評價體系比較健全的情況下，每家企業、每名從業人員都希望通過提供服務給自己帶來更多的業務機會和利潤，那么勢必要在服務市場證明自己的價值。通過學習、考試或評估，將參與人分級，評估的結果清晰明確，可供采購人選擇項目經理時參考，是個有力的評定信號。也只有建立明確的評價體系與標準，才可有效避免招標采購領域人才市場的“檸檬化”（檸檬市場，也稱次品市場，其主要表現為“劣幣驅逐良幣”）。

（二）取消招標師職業資格是行政認定到市場主導的變革

  由人力資源和社會保障部及國家發改委主導、中國招標投標協會承辦的2009-2014年舉辦的招標師職業水平考試以及2015年舉辦的招標師職業資格考試，是當前我國招標采購領域最權威的考試，也是對招標采購行業從業人員的有效評判。這種主要由政府公權力主導，行政許可承擔的推動方式，在我國從計劃經濟向市場經濟過渡的特定的歷史時期是必要的。通過政府的強制性，由此可以解決市場本身誘制性帶來的主動性不強、周期過長等問題。但從更長遠的視角，未來的發展方向應該是由市場主導，行業協會承擔，形成由市場主體公認的認證方式。當然，市場主體之間可以競爭，領域內各個行業組織也都可舉辦類似認證考試。最后評價成本低、評估效果好、公信力強的信號，將成為市場認可的評判依據。

  擁有成熟市場的國家，配套的行業組織林立，這是符合社會需要的。在發達國家，同一領域有很多認證體系，但公信力強的只占少數。社會成熟化需要一個發展歷程。以前，我國的職業體系由政府引導帶動，中國招標投標協會組織領域內專家編寫教材、編寫大綱、命題閱卷。通過此次“取消”事件，認定工作將逐步回歸市場，招標采購領域職業化進程借此向前邁出重要一步。

（三）成熟市場催生等級劃分

  評定權利回歸市場，并不是招標師職業化的終點。下一步，值得關注的不再僅是“有無招標師”，而應是如何更好的細分公共采購從業人員等級。試想，招標師可以分為初級、高級、中級，采購人可以根據項目的不同類型與重要性尋找招標代理項目執行人，大型復雜項目委托高級招標師，一般常規項目交托初級招標師；項目的采購方案制定委托高級招標師，執行采購流程委托初級招標師等等。既能使采購人利益更大化，又使公共采購人力資源得到更有效的配置。這才是一個領域成熟有序發展的標志。

如此看來，取消政府部門對招標師職業資格認定，權責回歸行業協會，由市場需求配置細化，更好的發揮導向作用，不僅不是壞事，還可能成為招標行業人才職業化的發展之機。

四、培養和儲備公共采購人才的建議

  十年樹木，百年樹人。公共采購人才的培養不是一朝一夕能夠完成的。目前我國本科教育中只有國際關系學院等少數高校設立了政府采購專業方向。幾所學校每年不足百人的畢業生規模，對于公共采購領域的現實需要來說只是杯水車薪。我們應當未雨綢繆，將人才儲備作為一項重要工作來推動。

（一）探索建立具有中國特色的“采購官”制度

  我國公共采購領域通過《招標投標法》和《政府采購法》對采購行為進行規范，有其必然的歷史原因和現行經濟管理體制下的合理性。只要政府經濟管理體制不作太大調整，兩法的合并似乎并不是迫在眉睫的事情。但是，隨著社會經濟的發展，對兩法做適當的修改則很有必要。其中，建立和完善中國特色的“采購官”制度就是應當解決的首要問題。

依據項目管理的分類，采購可以分為項目采購和非項目采購。筆者建議，在改革和完善現有公共采購制度和信用體系的前提下，在項目采購中嚴格落實項目法人負責制并建立“職業采購師”連帶責任制度；在非項目采購中通過建立“職業采購師”責任制度，由職業采購師承擔采購的責任。

  在公共采購領域，“無人負責”的現象比較突出。原因有兩個：一是因為依據委托——代理理論，采購人和納稅人之間存在多級代理關系，導致其效用函數可能出現嚴重的不一致。表現之一是政府的錢不花白不花，節約也不歸己。表現之二是采購人在政府采購制度設計中的角色很尷尬，法律對采購方式、采購需求、采購評審和結果確定很剛性，采購人沒有相應的權利也不能承擔相應的責任。無人負責的制度設計造成了采購人員可以在多個環節渾水摸魚，造成腐敗。只有在公共采購中實現責、權、利三者的統一，才有可能解決上述問題。公共采購責任的落實應通過建立職業采購師制度來完成。在招標師職業水平和資格考試制度探索的基礎上，為降低制度成本，可以在招標師資格考試回歸行業協會管理的水平考試之后，對考試范圍進行拓展，進一步覆蓋所有采購方式，而不僅局限于招標這一種采購方式。

以新的招標師水平考試為基礎建立的職業采購官制度，將為政府在公共采購領域的簡政放權創造條件。政府有關部門從對采購方式、組織形式等微觀經濟的管制轉變為綜合管理，從源頭上減少管制腐敗的漏洞。政府部門的嚴格執法也必將會極大地凈化和規范市場；市場的規范化又為職業采購官完成采購任務的創造有利的環境。在實現國家和公共利益最大化的同時，吸引更多有能力、有志向的年輕人進入公共采購領域。

（二）用人單位轉變人才觀念

  社會代理機構近年來發展迅猛。粗略估計達到了上萬家，從業人員近百萬。而這些人員成分不同、知識結構各異、道德水平參差不齊。為了公共采購行業的健康發展，急需一支由專家、學者、科研人員、從業人員和監管人員組成的人才梯隊。

目前多數用人單位，無論是采購人還是招標采購代理機構，對于招標采購人員的知識結構的認知都存在誤區：他們沒有認識到集經濟、管理、法律和技術于一體的招標采購已經獨立為一門專門的新興學科，也不認為從事招標采購工作需要專業技能，而僅僅是拷貝文件、抽取專家、組織會議等事務性、流程性、機械化的工作。隨著公共采購活動的深入開展以及國際交往的日益增多，對于從業人員能力素質的要求會越來越高。用人單位應主動適應這種轉變，將吸收和培養高端的專業人才提到納入本單位的人力資源規劃之中。

（三）高校培養公共采購人才的建議

（1）加強招標采購專業建設。

  打鐵還需自身硬。高等院校的學科建設應緊密結合社會需求，建立符合公共采購學科特點的課程體系，著力夯實招標采購從業人員所應具備的經濟學、法學和管理學相關知識。同時通過學術論壇、學術講座、學術沙龍、學術支持計劃等各種方式提升學生學習招標采購專業知識的動力。

（2）加強實踐能力的培養

  目前高校中開設招標采購專業、方向或課程多在文科類院系。與理工類院系的學生相比，文科類學生的動手能力有更高提升的空間。如何提升相關專業學生的實踐能力是一個值得探索的課題。以中國招標采購研究與教學實踐基地為例，其模塊化實習方式有效地解決了學生時間零散難以集中和實際招標采購工作時效性強的矛盾以及實習學生的集中管理難以滿足不同學生個性化需求的矛盾，讓同學們能夠在不影響正常教學的情況下親身參與到真實的招標采購工作中，在實踐中尋找問題、發現問題、解決問題，全面提升自身的動手能力和綜合素質。

（3）加強交流協同創新

  公共采購涉及多個傳統的學科專業，如果單憑一個或幾個少數高校建設招標采購專業，成本高、收益小。首先，可以加強相關高校之間學生和教師的流動，如跨校選課、學分互認等。其次，實習實踐基地的建設也可以由多個高校和企業共同完成。通過多個高校與企業的通力協作，才能發揮出實習實踐基地的規模效應。最后，交流和合作的部門不應局限于高校和企業，行業組織和政府部門也應納入進來。國內外的實踐表明，只有政策、理論、生產要素的高度融合與協同，才能帶來創新效率的最大化。各方主體應當積極搭建協同創新平臺、開展多種協同創新模式、推進創新體系協調發展，強化產學研結合，逐步建立起招標采購理論研究、法律政策研究、應用研究以及成果轉化相統一的協調發展機制。加強招標采購重要基礎研究、戰略先導研究以及交叉前沿研究，不斷推進學科交叉融合和均衡發展。以企業為龍頭，匯集高校、行業組織、政府部門等多方力量，逐步將實習實踐基地轉變提升為創新示范基地。及時總結和歸納基地建設的成功經驗，并向周圍輻射推廣。在此基礎上，整合全球創新資源，加強國際合作、擴大國際交流。堅持“走出去”與“引進來”相結合，積極融入全球招標采購網絡，開展跨國開設課程、學術講座、國際會議、訪問交流、合作研究等多種形式的合作。汲取發達國家招標采購領域的經驗教訓，結合自身實際，不斷提高協同創新水平，實現開放共贏、持續發展。